运输物流一体化形势下的港口改革问题（一）

    一、运输物流的一体化趋势与港口改革的基本内容
    最近10年来,国 际运输和现代物流的一体化趋势有了长足的发展,特别是以增值服务为特色的物流业发展更为迅猛。现代物流的服务要求是“度身定做”,这就给作为物流平台的港口带来了日益增大的压力,使其不能不进行改革,使其不能不在功能作用、法律环境、规章制度、发展战略和经营管理等各个方面,都进行反思和作出必要的调整。
    首先一个重要的问题是,在民营化趋势日益风行全球的形势下,应该怎样处理好公私双方之间的伙伴关系,以求既能在融投资和经营管理方面充分发挥私方的积极性,又能使公方在权力下放的同时继续 依法 发挥其应有的作用。政府部门对于公共性质的法定义务一点也不能放松,特别是在安全与环保方面;但是与此同时,也要对私方的业务开拓起到促进性和便利性的作用。
    其次,为了给日益扩大的港口经济腹地提供高效率 的服务以促进其经济贸易的发展,关键是要高效率的内陆运输,这已经成为事关港口发展前途和整个贸易增长前景的重要问题。现今,全球的物流机构迫使全球的托运人非依赖那种天衣无缝的运输链不可,而港口正是其中的一最重要的链节。为了能够有效地提供一体化的物流服务,港口同其周边的城市在运输网络、环境保护和整个安全方面,都必须进行良好的合作。为了使公营部门和私营部门都能 从一体化的运输和物流服务中获得益处,港口方面必须而且可以促使它们相互之间进行有效的合作。
    最后,为了使港口设施的使用能够取得最佳的成本效益,并使国家的港口系统能够为地方经济和区域经济提供其所需要的服务,这就必须要有与此相适应的组织体制、管理机构和资产所有制。只有这样,才能一方面提供公开的、竞争性的港口服务,另一方面又能对市场进行规范管理,使其有条不紊地运作,使其发展规划、环境保护以及有关的社会问题,都能在运输网络一体化和管理一体化过程中得到全面的解决。
    20世纪60-70年代,大多数发展中国家在独立以后都面临着港口基础设施落后与经营管理不善的问题。当时,为了维持贸易货流作业,港口最 需要的援助在工程建设、投资管理、建立制度与开发人力资源方面;但是80年代以来情况变化很大,发展中国家与发展 达国家在港口方面所面临的问题不再有多么大的区别,这同集装箱化的进展和托运人的要求有着重要的关系。
    现今,全世界的港口在下列几个方面都需进行改革:
    ·各国港口系统的发展战略需要重新制订;
    ·港口规划与管理的立法程序与体制需要进行改革;
    ·港口管理的组织机构需要改革和重组;
    ·港口需要引入革新的投融资和成本效益方案。现分别阐述于后。
    1. 各国港口系统发展战略的重新制订问题
    这个问题之所以必须提上议事日程,是由于贸易性质和运输网络的改变。现今,生成货源的后方腹地改变了,海洋运输网络也改变了。因此,许多港口的服务性质和形式也相应地改变了。屡见不鲜的情况是,某些港口的实体布置已不再符合用户的要求,某些港口的功能作用已经有了变化。因此,一些港口失去了它们对于干线运输的重要性,而另外一些港口却在国际贸易运输中显得越来越重要。
    基于上述原因,各海运国家的政府部门必须重新考虑各该国港口系统的发展战略,使有关港口的标准能够适应贸易与运输变化的需要,但是,不论是发展中国家还是发达国家,现今都面临着建设资金不足与筹资能力有限的共同问题,在制订国家港口系统的发展战略时,都必须寻求能够提高成本效益的方案,以期尽量节减建设资金的投入。
    2.港口规划与管理立法程序与体制的改革问题
    为了落实重新制订的关于港口系统的发展战略,有必要相应地改革关于港口规划和管理的立法程序和体制。就港口规划而言,过去的主要问题是过分地由中央政府部门集中决策,而很少有港口方面的参与,更谈不到同港口用户协商。就 港口管理而言,原有的管理条例一般都已过时,多数是反映条例制订时的市场情况,有的甚至还是百多年以前的老规定。因此,许多国家的港口管理条例都已过时,严重地忽视了贸易和市场情况变化后所提出的特殊要求,不能适应运输业组织方式变化后所产生的新的需要,因而使贸易和运输的经营业绩与效益都受到严重的影响。
    3.港口管理改革重组问题
    怎样改革和重组港口管理机构以改进港口服务,这是现今海运国家政府管理部门和港口业界议论最多的一个问题。随着人们对上述两个问题逐步提高认识,他们迫切要求港口服务能够更及时地适应用户的需求。但是现实的情况是:组织机构拥肿,工作指令多头,缺乏激励机制,管理惯例陈旧,雇用员工过多。这此弊端的根本原因,在于政府部门管理理念偏颇、传统法规不合现实需要以及人员雇用没有确切的要求。
    在组织改革与机构重组的议论中,人们议论最多的是关于改为法人治理和改为民营的问题。实行法人治理,港口就必须同中央政府在行政管理上脱钩。这方面有多种方式可供选择。在某些国家中,地区性港口定由省市管辖,各港口在日常业务方面享有很大的自主权,中国即为一例。在另外一些国家中,港口实行联合经营,改为上市公司,对日常业务有充分的自主权,印尼即为一例。世界银行对借款国家就港口改制问题做了许多工作,帮助它们把港口向市场导向推进。
    在港口改制方面最令人瞩目的是港口的民营化趋势,现在有日益增多的港口由私方提供服务,和对港口服务进行管理。这在北美和欧洲早已不是新鲜事,那里的港口只充当业主,而由私方掌握使用权,组织和提高港口服务。事实证明,这对港方、私方利益和提高服务质量都有好处,因为交由私方经营管理以后,劳动生产率提高了,服务工作改进了。所以港口民营化改制,也在发展中国家中引起了广泛的兴趣。
    早在20世纪80年代中期,马来西亚就在巴生港大胆一采取了民营化措施,除该港的集装箱码头分包给一个私人财团去经营管理。从那以后,在全球的发展中国家和过渡性的改制国家中,已有100多个港口走上了民营化的道路,在不同程度上将港口服务交由私方去进行经营和管理。港口民警化的趋势正在日益增强之中,几乎每个月都有港口签订民营化的合同。这种趋势在东亚和东南亚表现得最为明显,现在又盛行了拉丁美洲和开始在非常推行。
    4、港口投资与成本回收的合理化问题
    怎样使港口投资与成本回收合理化,至今仍然是全世界关注的一个主要问题,目前港口效能、效益差的原因,是由于缺乏健全的金融财务管理。但是把它完全归咎于港口经理人员,也是不公正的,因为他们通常都没有参照服务成本收取服务费用的自由;港口费收的水平与结构都由中央政府决定的;这种事前决定的港口费收同实际发生的服务成本几乎没有什么关系,致使港口每年都发生巨额亏损。
    同实际亏损相反,港口收益表上却仍然有良好表现。这是由于资产折旧不足和系统维修滞后所造成的假象,必将增加以后不应有的开支和费用。由于港口处于自然垄断的地位,这种开支和费用最终仍然会转嫁到用户方面,使托运人与消费者承担过高的成本费用而实际上并未得到相应价值的港口服务。
    在这种情况下,掌握港口设施的经理人员对于怎样改进作业流程和提高服务效率是没有积极性的,因为他们在年度报表出现亏损时可以仰赖政府的财政补贴,而且肆意提高收费标准也不必害怕市场报复。
    不过,许多国家财政危急的严酷现实,使这种造成预算赤字和增加财政困难的作法再也不能继续下去了。许多港口正在丧失它们赖以弥补经营亏损的财源,这就使得它们不得不改弦更辙,转而从降低服务成本和开拓收益源泉方面来寻找出路。
    自从90年代初以来,发展中国家与转制中的国家在吸收私人资本用以改善港口设施方面有了很大的进展,亚洲与拉丁美洲的港口现代化计划都吸收了大量的私人资金;以外,仅据1991年1月以来的统计,全球港口开发所吸收的私人资金便有100亿美元之多。
    私人投资之所以多如此踊跃,主要是由于当地政府在放松管制方面采取了决定性措施,增加了透明度,减少了投资的风险;而且,投资回报率在许多情况下都是具有吸引力的,特别是在货源量较大的地方,投资于集装箱码头的建设更是如此。现在,甚至是货流量并不怎么大的小型港口,也能吸收私人资金。私人资本流入港口开发建设的一个共同的前提条件是,一定要让私方在市场营销和组织管理方面拥有一定的决策权。
    二、政府在港口改革中的作用
    公私双方当事人在港口活动中的所呈现的利害关系上的复杂性是各种运输方式中最为突出的。因此,在港口改革的任何一个过程中,首先要切实有效地界定好公私双方参与其事者的权责关系。其中尤为重要的是,一定要明确公方的职能责任及其同私方的伙伴关系,非如此不能调动私方主导港口投资与扩能的积极性。为此,人们对于双方在其中的利害关系必须有一个全面的理解,并使两者各得其所,相互为用。就公方而言,要提供高效而透明的法律环境以及衔接良好的运输网络与基础设施,使私方得以建立一个高效率、低成本的营运系统。
    公方的职能责任可以划分为以下4个方面:
    ·投资建设基本的基础设施 ,为私方增加营运设施的建设投资铺平道路;
    ·促使海上运输同内陆运输在软硬件方面更好地实现一体化;
    ·保证港口活动与船舶航行的安全,并将环境保护政策实施监控;
    ·致力于简化海路运输同陆路运输在界面接口处的贸易程序,帮助港口为国际贸易的发展发挥创造性的促进作用。
    公方在上列几个方面将要发挥的作用,可以按其性质归结为将要协助政府完成以下3个方面的任务。
    1、促进性质的任务有两条:
    (1)对事关运输发展计划而难以由私方或其他方面投资的运输基础设施进行投资建设,以便吸引私方对营运设施乃至某些其他的基础设施进行投资建设。进港航道、防波堤等某水工程建筑以及连接内陆腹地的铁路、公路、水道的建设与维护,都是公方应于创造的实体环境。
    (2)创造良好的法律环境与社会氛围,以维护公共秩序,保护公平竞争,避免垄 断与租金过高,以及协助港方解决富余劳动力之类的社会问题。
    2、法律性质的任务有4条:
    (1)介入航行安全,协助政府搞好助航设施,船舶交通管制系统、危险货物过境管理等。
    (2)介入环境保护,协助政府执行海运环保国际公约以及国际上/地区性关于海洋资源开发利用和疏浚物处理等方面的公约法规。
    (3)介入海岸管理,协助政府落实海岸防护政策,搞好护岸工程,以稳定岸线并养护好海滩。
    (4)介入港城关系,协助成立土地规划开发协商机构,支持港口重新选址工作,并为多余的港口设施的处理做出法律上和财务上的安排。
    3、便利性质的任务有3条:
    (1)加强公共管理,提高公共管理能力,以期既能监督公私伙伴关系的运作,又不干预其商业性质的事务;既能为处理公私关系方面的问题形成一种顺畅的机制,又不会妨碍相互之间的公开竞争。
    (2)为了使贸易程序更为便捷,需要改进海关系例与通关实务,建立高效率的通信系统,并规范贸易单证文件,使其制式一致而不相互矛盾。
    (3)为了有利于推动贸易一体化,必须支持初始开发项目,以吸引更多的增值服务企业在港区落户;必须支持金融财务机构的各项工作,以有利于在港区更好地开展物流分拨业务;对可能兴建的多式联运设施与内陆港站,也应在其初始开发阶段予以必要的便利和支持。
    （续）