运输物流一体化形势下的港口改革问题（二）

    三、港口改革中必须着重解决的几个问题
    资产所有同资产经营是有明显区别的两码事,然而对于港口来说,实践证明两者如果以适当的形式结合,是有利于改善成本效益和提高港口服务效率的;而且,港口企业法人治理制结构本身对资产经营政策就有着重要的影响。
    1997年对全球100个集装箱码头的调查表明,其中有88个属于业主港口型,即港务局只拥有基础性的基础设施和土地、进港航道以及保护性设施,而将这些基础性的基础设施长期地租给经营者使用,港方只保留所有的法规功能。
    1、关于法人治理结构(Corporate Structure)问题
    港口企业一旦同政府行政管理部门脱钩,不论它们的经营方式如何,一般都可以从下面两种法人制结构中进行选择,即或者采取公共机构的形式,或者成立股份公司。
    (1)公共机构型(Public Instituticn)
    由中央和地方政府部门、港口使用方/客户代表共同组成一个委员会,独立投标,按商业会计原则办事。在这种体制下,将法定的管理监督职能同商业经营活动分开,后者可以是由私方去独立经营。
    (2)股份公司型(Joint-stock Compang)
    由公方和私方持股人代表组成董事会,按照普通商法的规定行事。在这种体制下,有了一个更加商业化的组织结构,同时持股人的财务利润也融入于港口企业之中。尽管在这样的公司中公方必然拥有足够数量的股份以利于控股,但所有的持股人对改善公司的财务状况都有了直接的责任感。
    为了把公共监督职能同商业经营活动分开,港口私方经营者一般不得在港口企业中占有股份,反之亦然。如果双方交叉持股,势必妨碍公方管理目标的实现。不过,在两者完全分开的情况下,也有必要以港口委员会之类的形式让港口用户发表意见,使他们关心港口工作;而且,还应在港口章程附则中,对此种事项作出明确的规定。
    2、关于竞争与竞争能力(Competiticnand Contestability)问题
    业主型港务局(Landlord-type Port Authority)是将整个商业性业务都租给私方去经营的。这种形式的港务局和这种作法在世界上风行,以致吞吐量不大的港口也如法炮制。这就提出了关于竞争条件的问题。
    在租让经营的模式下,港口必须将港区的一部分在一定期限内租让给经营者使用;在这期间内,建设或者不建设新的设施都可以。这就意味着,在一个统一的港口中不能同时和几上能力相当的经营者为同一个运输对象服务,这对该港的营运组织有着连续性的影响。
    事实上,租让经营的模式主要地适用于同质化运输(Momogeneous Traffic),这种运输较易于提供一个合理化的经营环境:或者是成组化的集装、滚装运输,或者是矿石、水泥、粮谷、石油制品、液体散货之类的工业用散装货物。工业用散货码头一般租让给工业经营者使用,并构成其生产供应链的一个环节,而集装、滚装码头则直接受到竞争的压力,特别是鹿特丹、香港、布宜诺斯艾利斯和拉姆恰班这种吞吐量较大的港口。
    至于吞吐量不大、仅能支撑一个经营者的小型港口,比如年吞吐量只有、甚至低于10万TUE的集装箱港口,由于近似于自然垄断,港务局必须有对应的法规加以规范。比如,对劳动生产提出要求,对收费标准加以控制,以及每隔一定期间重新招标租让,以防止弊病的发生和滋长。当然,如果附近还有别的港口同它竞争,客户可以做出其他选择,那么这个港口缺少内部竞争也就不会有什么大的问题了。
    但是,随着港口吞吐量的增加,港方就必须为别的经营者参与竞争创造条件。不过第一让受人(Concessionare)存租让合同中往往预先设防,企图阻止别的经营者插足,所以港方在签订租让合同时必先注意及此;同时,还应吸收港口用户参加港口企业委员会,听取他们的意见,并鼓励他们形成为一种反垄断的力量。凡此种种有利于市场竞争的作法,都应该在港口企业章程附则中作出明确规定。
    应该指出,对于港口、特别是中小型多用途港口来说,租让并不是唯一的吸引私方参与商业性港口经营的形式,这种港口的件杂货运量不大,往往同时还有一定数量的集装箱或其他成组货物的运输。如果说25—30万吨件杂货是吸引一个独立的装卸公司驻港经营的最起码的运量,那么,一般果有100万吨左右的件杂货运量才能使租让经营更加具有竞争性。否则,船岸装卸的中小型设备还是由港方提供凭照再租给经营公司使用为宜。
    在上面这种经营方式下,港口各个作业区是向所有的经营者开放的,经营者根据客户需要也可以租用仓库。而那些拥有和经营场地设备的公司,则可同船方或托运人订立业务合同。港方的责任在于保证港口作业的安全规则得到落实;至于设备型号、数量某细节,则可以由经营公司自行决定。只要生产能力可满足需要,收费标准比较合理,港务局就应适当控制发照数量,使港区内的竞争力度限制在适宜的水平上。甚至是公共服务港口(Public Service Port),也可以由私方提供这样的港口服务。尽管这种港口运量不大,费率不高,短期内经营效益不明显,港方仍然可以同私方签订管理合同,将港口设施交由私方管理,负责操作和设备维修,并按规定向客户收取费用,然后由港方按约付给私方管理费。虽然这种作法并未将商业风险转嫁给私方经营公司,但是可以通过将管理费用同成本效益挂钩的办法,使港口服务效率得到提高。
    公共服务港口的另一种作法是“消极租让”(Megative Concession),即在相同的操作要求和相同的费率条件下,将港口租让给一个在政府补助方面要求最低的私方经营公司。这样,私方承担了较大的风险,有利于促使经营公司千方百计地拓展业务,以期增加港口吞吐量和营运收益。这种“消极租让”已在许多公共运输方面的试验中取得成功。比如,苏格兰同设德兰群岛之间的车客渡轮业务,已于1997年4月以5年为期签约交由半岛于与东方(PZO)轮船公司的子公司租让经营。
    3、关于港口管理和法律规范(Goverance And Regulation)问题
    (1)部门法律/组织体制(Sertor Legal/Instirutional Setup)
    为了从中央到地方都能将政策法规与管理责任明确区分开来,3个层次的组织体制是一个最为有效的解决方案。现假定港口向业主型演进, 港口的商业性经营活动全部由私方经营公司负责进行,于是新的公共管理组织体制可以作如下设计:
    ·由各部高层人士、港口城市的市长、港务局局长的代表组成中央机构,负责制定国家港口政策和战略规划目标,并制订由港务局负责实施的部门法规。
    ·港务局、公共自治机构、上市股份公司可受权使用国有土地,对港口所需要的基础设施资产进行管理、维护和开发,管理和实施航行安全方案,实施环境保护条例,对租让与租让合同的执行进行监管,售出港口设施以吸引新的投资者。
    ·私方经营公司进行货运装卸商业性活动。
    (2)公私合营的法律框架(Legel Franemork For Private/Public Partnerships)
    在港口改革过程中需要制定一个健全而明确的法律框架,规定怎样组织和建立公私合营的伙伴关系。这可以增加合作关系的可靠性、公开性和透明度,成为吸引国际参与和引进长期投资的前提条件。在实行“建设——经营——移交”(BOT)方略以前,尤其要在租让法规中明确规定指导这个过程的各项原则与各有关方的责任,并且还要有更为详尽的操作性很强的成套的具体规章制度,旨在保证其一定成功。
    鉴于除了租让以外还有基吸引私方参与港口活动的方法,国家法律框架中对那些吸引私人资本的方法也应该作出规定并明确其监管关系。比如,法律在关于申领执照的程序方面,就应该规定由港务局章程作出更为详细的具体规定。
    (3)经济性管理与技术性管理(Economic Regulation and Technical Regulation)
    经济性管理主要是对费率与定价政策进行管理,它在没有竞争或者竞争力度很弱的时候是很重要的,但是在内部竞争与外部竞争增强以后就没有必要进行强力的监控,只要对市场程序的健全性作出适时的评估,能够防止服务提供者串通提价就行了。
    技术性管理,首先是为了符合关于安全、劳工和环保方面的标准,同时也是为了落实港务局在经营成效方面的要求(特别是在竞争力度还不大的时期)。船舶在港区的运行、系泊与货物在岸上的装卸、搬运都必须保证安全,港章对于危险货物的搬运、储存更应根据国际危规(IMDG Code)并结合具体情况作出明确的规定。当地港口作业可能造成的环保问题必须引起特别重现,务求一切活动符合环保标准。
    公共信息政策是一个值得特别注意的问题。过去,信息在经营者、港方同客户之间总是自然而然地“不对称”,这对客户是很不利的。公众基于对成本费用和服务质量的确切了解而对有关方面施加的压力,可以有效地推动改进工作和防止唯利是图。公共信息政策应明确规定,港口经营者必将有关的生产率和成本效益指标明示于众,这比经济控制的高压手段更能取得港口商业性活动的最佳效益,因此这个要求应在租让与申领执照的协议中予以明确规定。
    其他重要的法律设计还有:对私营的港口活动由中央还是由地方来规制?具体的法规由引政法还是由合同法来涵盖?合乎逻辑的作法是由中央一级来设计和制定关于运输安全、环境保护、劳工与竞争方面的政策法规,而其实施则是港务当局指令性的责任。
    港务当局还应设计与执行从地方实际出发的操作性强的地方性法规,并对中长期租让合同的签订与执行进行监督,使其符合于中央和地方性政策法规。对于中央制订的关于短期合同的标准文件,也可根据地方具体情况予以完善以利于执行。（完）